地方政府融资平台公司曾作为政府“钱袋子”,是地方公共服务水平和基础设施提升改善的重要推动力量,有效缓解了地方政府资金短缺问题,为贯彻地方发展战略、实现经济增长做出了重大贡献。但是,融资平台公司在债务快速扩张的同时,并未培育出与其负债水平相适应的盈利能力和市场竞争能力,债务风险逐步累积。当前,融资平台公司债务风险化解迫在眉睫,而转型发展是攻克这一难题的核心要务,是顺应国有企业改革和防范政府隐性债务风险的政策要求,更是经济下行压力加大、强监管持续加码背景下的必然选择。梳理地方融资平台公司债务风险,并探讨助推平台转型的有效策略,是一项契合时代背景且富有研究意义的重要课题。

一、资产管理情况

融资平台面临内部发展和外部监管双重压力,融资能力难以覆盖相关资金需求。政府性融资平台公司目前承担着部分城市建设运营的重要任务,保证政府性融资平台公司合理融资运转很有必要。在合规前提下通过注入资产,实现经营权、股权资产整合,可以在一定程度上调整政府性融资平台财务结构,对融资有一定积极作用。在经营发展中受到运作不规范、资产质量较差等因素影响,极易出现各类风险。

一是关注资产真实、完整、效益情况。平台公司资产是地方政府对企业各种形式的出资所形成的权益，必须确保资产的真实性、完整性及效益性。应关注是否存在政府新注入公益性资产或公益性资产未剥离，造成资产整体质量不优，资产利润率较低的情况；是否存在资产管理混乱造成产权不清晰或长期闲置未产生经营收益的情况；是否存在违反程序、盲目决策或越权擅自投资造成国有股权投资无收益低收益和损失风险的情况。可以通过查看政府及主管部门出台的制度文件及会议纪要，公司财务数据，固定资产、无形资产台账、股权投资的可行性调研、立项决策、审批备案等文书资料、子公司财务报表和上缴的投资收益进行核实。

二是关注资产购置、使用、处置情况。是否存在违规购置、处置国有资产，高价购入或低价出租、出借、出售国有资产等问题，针对这些问题，审计人员可以通过查看相关资产招标、拍卖资料，销售或出租合同、协议，企业党委会及董事会会议记录，会计报表、账簿、凭证，查询公共资源交易中心数据等，审查企业资源等国有资源使用权是否进入公共资源交易中心公开拍卖，国有资产资源出租、出售是否经相关机构评估。

三是关注资产整合规模、结构、质量情况。融资需求越来越大，债务风险越来越高，但区县资产总量有限、发展空间不足，越来越多的地方平台公司正在重组整合、加快转型升级。资产重组整合是关键点，通过资产重组整合，可以做大资产规模、盘活现有存量资产，注入有效资产，优化公司资产结构，提高资产质量，增强资产经营能力，为平台公司化债、市场化融资、业务发展奠定坚实的基础。应重点关注资产重组是否存在只盯数量、不管质量，什么资产都想要、无效资产也舍不得放的情况；是否存在集团公司低效整合，盈利能力有限，部分子公司功能重叠的情况；是否存在资产整合只看存量、不管增量，只能原地打转的情况；是否存在资产整合就事论事，将资产与业务割裂开，不管业务，不懂资本、只管拿，不懂用，缺乏经营思维和能力等情况。可以通过对公司整体股权架构和经营状况综合分析进行核实。

二、举债融资情况

城投平台利用国有企业身份进行违规举债,融资成本较高、部分城投平台偿债能力较弱、债务风险过高、政府违规担保等问题。如果这种模式不能得到及时调整,那么就有可能会加大融资平台的风险。在规范地方政府举债行为,防范财政金融风险背景下,地方政府融资平台债务问题成为关注的焦点。

一是关注借款环节。对于地方融资平台公司来说，筹资来源主要依赖外部借贷，筹资给公司带来经济利益的同时也给公司带来潜在风险隐患，尤其是过度依靠外部借贷债经营的融资平台公司，往往伴随着较高的经营及财务风险。应关注是否运用公益性资产或未取得产权资产违规抵押或融资租赁融资；是否支付前置利息和手续费，增加融资中间环节，以收取居间费、服务费、顾问费等名义变相提高贷款利率，或绑定购买理财产品、票据贴现业务增加企业融资成本、使用代投代持债券资金,承担额外融资费用；是否直接或间接向民营企业、国有企业高息融资，如高息借入过桥资金或发行定融等非标类产品融资；是否为配合银行融资业务，虚构大宗商品贸易对银行流水和财务报表重新包装；融资举债是否通过集体决策等问题。主要通过查看公司会议纪要、请示报告、文件批复和融资合同、科目余额表、长期借款、应付债券、财务费用明细账等资料并通过相关分析进行核实。

二是关注用款环节。是否因前期论证不充分，工程无法实施，造成企业融资资金未得到有效利用，增加企业财务成本；融资款是否违反《贷款通则》的规定，改变约定融资用途；许多平台公司，为了绕开银行监管，会通过几十笔甚至上百笔转账，将资金转给熟悉的施工方，再转给关联方，再转回平台公司用于政府指定用途，形成“第二财政”或者根据中政府安排购置地方商业银行不良贷款造成财务负担加重；是否存在向民营企业出借资金且长期未收回，甚至造成国有资产损失的情况。可以通过账户发生额、余额，分析资金流向，关注贷款提款户有无大量资金沉淀，是否存在利用融资款存大额定期存单、购买理财等，分析资金流向有无用于其他支出。

三是关注还款环节。多数地方融资平台偿还举债资金主要依靠地方土地出让收入。维持资金链多采取以贷还贷，借新还旧的办法，特别是随着地方土地出让收入的减少，财政资金支持随之减少，如果融资平台资金链断裂，巨额债务将面临逾期违约风险，容易导致地方金融风险。应关注是否由于平台公司自我造血功能薄弱，在自身偿还能力不足且地方政府不能及时提供资金支持的情况下，面对还贷压力就会挪用其他项目资金或财政专项资金等来偿还债务，或者是举借新的债务来偿还贷款。是否存在融资规模增长过快，超过企业盈利能力发展；是否有能力按照2018年制定的《隐性债务化解计划》偿还债务；是否存在通过高息借入过桥资金用于还贷；通过债务期限结构分析是否存在债务负担较重的情况。审计人员需要认真审核融资协议及还款来源、银行明细账、往来账、项目账等资料，分析未来五年应当偿还的本金及支付的利息，判断还款压力。

三、公司运营情况

地方政府融资平台有效解决了地方政府基础设施建设资金短缺问题,但其发展的问题也逐步显现。经济新常态建设牵引着我国各行各业转型，需分析地方政府融资平台运营机制转型中存在的问题,如经营压力持续上涨、市场化建设带来了新的压力,经济转型速度慢、巨额的举债融资使地方政府债务负担难于承受,融资平台公司仍然存在转型难度大、集团股权结构复杂、债务负担重、盈利能力差、底数不清等问题。需要根据现实情况制定科学的解决对策,以增强地方政府融资平台运营机制转型效果。

一是关注市场化转型推进情况。 一是公司出资人是否社会化、市场化，除国有投资外，是否还有其他社会投资者。二是公司是否建立了市场化的公司治理结构，决策层、经营层等管理机构设置是否健全并能有效发挥其职能，政府（含政府部门和机构）对公司运营决策的影响程度是否较高。三是公司收入结构是否具备多样化、市场化的特征，除受政府价格管制的收入项目外，完全自主定价的收入是否占有重要的比重。四是项目盈利模式是否市场化，项目建设形成的债务能否正常偿还本息，项目盈利是否严重依赖于政府的各项补贴和返还收入。五是公司是否建立了市场化的投资回报机制，在项目正式运营后的正常年度内，公司决策层能够根据项目的运营效益情况，独立决策利润分配方案。可以通过座谈、查阅公司会议纪要、分析公司收入结构和公司重大工程项目加以核实。

二是关注平台公司自身造血功能情况。是否存在公司造血功能差，业务单一的情况，主营业务收入主要来源于政府投资性项目，偿还借款只能靠外部融资，造成债务越来越大，融资成本越来越高，企业财务风险越来越大，如出现融资链断裂，企业运营难以为继，引起国有平台债务违约，会引发系统性风险。平台公司是否存在除归还政府隐性债务外无其他业务，无法实现国有平台转型的情况。可以分析公司财务报表和收入明细账进行核实。

三是关注出借资金安全性情况。是否违规出借资金、变相利益输送、还款保障措施差、部分借款存在损失风险。通过审查国有平台公司对外出借资金的合同、款项用途、担保偿还、资金回收等事项，核查其出借资金合理性、风险防范恰当性、资金回收及时性等，推动国有平台公司强化出借资金监管与控制，做实做细借款企业财务状况和债务偿还能力评估，进一步完善落实出借资金反担保措施，确保国有平台公司经营资金安全有效运行。

四是关注融资担保可控性情况。重点关注国有平台公司之间以及母子公司之间相互担保的总量规模、期限结构、代偿能力等指标数据，核查其担保业务总量占净资产份额、经营能力覆盖担保责任程度和被担保企业的经营状况、财务状况、现金流量等评估是否有效覆盖担保责任等，真实揭示国有平台公司对外提供担保总体规模和代位清偿责任的可控性，以及超负荷经营担保业务的风险隐患，促进国有平台公司从源头把控对外担保规模，遏制超负荷担保的压力风险和代偿风险，全力防范代位清偿责任带来的系统性国有资金损失。

四、公司违规风险情况

政府融资平台在发展过程中形成了巨大的债务风险,在债务风险中,其重要的是隐形债务风险以及通过融资平台公司虚增财政收入风险。

一是关注新增隐性债务情况。是否利用政府及其组成部门出具《承诺函》《担保函》，约定由财政资金偿还，通过违规PPP项目，公益性事业单位，投资基金中的“明股实债”、“委托代建”、“政府购买服务”、政府投资项目拖欠工程款、“垫资施工”、“延期支付”等方式，新增政府隐性债务。审计人员可以与企业工作人员座谈了解情况；查阅企业决策文件、会议纪要、融资合同、长期应付款等借款科目明细账，审查是否存在政府违规担保、承诺情况；关注PPP项目合同条款；关注与部门单位往来款，审查是否与公益性事业单位有大额往来资金；通过在建工程、管理费收入等科目了解部门承建的政府投资项目，结合代建协议审查政府的出资责任，向上穿透政府支付的工程建设资金，向下穿透项目融资款，确定由财政资金支持偿还的隐性债务金额；根据项目施工合同中的工程款支付条件、监理方中期支付申请、工程量监理报告等材料，计算应支付工程款，与在建工程、预付账款等科目的账面实际支付工程款对比，确定欠付金额；根据项目施工合同中的工程款支付条件确定是否存在施工方带资承包和延期支付问题。

二是关注隐性债务化解情况。通过盘活资金资产等方式化解存量隐性债务；将部分具有稳定现金流的隐性债务项目合规转化为企业经营性债务项目；地方政府合法合规与社会资本合作化解隐形债务；融资平含公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，核实化解资料是否符合上述4种化解方式的化解条件，核实是否存在虚假化债的情况。

三是关注通过融资平台公司虚增财政收入情况。地方政府融资平台公司主要承担了代替政府融资、承建政府投资项目等职责，与财政、住建等多个部门有大量的财政资金往来，是配合财政、税务完成收入目标的主要人选，成为虚增行为的“重灾区”。是否存在以“虚收空转”、“列收列支”、“违规入库”、“先征后返”等方式虚增一般公共预算收入；是否存在公司用财政拨付资金购置土地造成虚增政府性基金预算收入的情况。审计人员可以通过分析国库集中支付数据和公司银行存款数据、查阅财政缴款书等资料进行核实。