当前的经济发展形势、格局正在发生深刻变化，这要求我们要善于在危机中育新机，在变局中开新局。拉动经济增长的“三驾马车”即投资、消费、进出口，面对以美国为首的西方国家对我国经济封锁，以及消费市场的结构性产能过剩及需求不足的现状，投资仍将长期是拉动经济增长的重要手段。党的二十大报告强调“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。国家审计监督作为公共投资领域监督的重要一环，仍将长期发挥不可替代的重要作用。

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上的讲话提出了“四个促进”即：促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉。具体到公共投资审计核心任务就是把握新使命、新责任与新担当，坚持与时俱进，科学转型发展，把党中央的重大决策部署落实到公共投资审计工作中。通过审计，保障各项公共投资资金高效规范使用，项目建设规范运行；维护制度权威，促进各有关部门单位在公共投资项目建设过程中按法律规定履职、依法行使权力、按照程序开展工作；持续关注公共投资项目建设过程中的体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞，推动制度健全完善、衔接配套；紧紧围绕维护好最广大人民的根本利益，把维护好人民群众的根本利益作为审计工作的出发点和落脚点，促进各项惠民富民政策落到实处、生根发芽。

一、公共投资项目审计概述

（一）公共投资项目审计基本概念

公共投资建设项目是指政府、国有企业事业单位投资且拥有实际控制权的建设项目，以及政府与社会合作建设的关系全局性、战略性、基础性的重大公共性、公益性建设项目，不以盈利为目的，一般具备非经营特征，特别是涉及公共利益的和国家战略安全的重大公共基础设施建设项目，如科技、教育等，均属于公共投资的范畴。主要包括4种基本类型：一是政府或者国有企业事业单位投资占项目总投资的比例超过50%的建设项目；二是政府或者国有企业事业单位投资占项目总投资的比例为50%及以下，但政府或者国有企业事业单位拥有项目建设或者运营实际控制权的建设项目；三是国有资本占控股或者主导地位的企业投资的非生产性重大建设项目；四是法律、法规、规章和各级人民政府规定的其他重大公共投资建设项目。

（二）公共投资项目审计基本内容

公共投资项目审计，主要是针对公共投资项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理、投资绩效等方面的审计监督，其涉及内容有以下几个方面：投资立项决策的审计、对项目管理的审计、对资金使用的真实性、合法性进行审计、对投资效益的审计与评价。

（三）国内外公共投资项目审计现状

在近40年的发展历程中，我国的公共投资审计理论体系在实践中得到不断发展和完善。我国公共投资审计工作实现了向科学化、规范化、现代化快速发展，进入了高质量发展的新时期、新阶段。由于体制呈现多样性与差异性，各国的公共投资审计开展模式、方法及程序等均有所不同。在发达资本主义国家中，由于其经济体制是以私有制为主体，公共投资较少，多数为私有投资。联合国公共投资审计更重视绩效审计模式下管理领域的审计工作，各国参审人员主要法规依据是联合国各项制度、决议等，采用调查、实地检查、数据分析等手段，发现投资项目管理及内部控制的缺陷问题，以及项目运营中的资金违规使用及低效使用等问题。

二、公共投资审计发展背景及现状分析

2010年以来部分央企、国企为维持经营规模，其部分业务开始向二、三线城市，甚至县一级转移。在市、县两级承揽工程项目结算时，发现地方政府均通过审计机关“以审代结”模式实施项目结算，强行压低项目价款，或拉长审计时限拖欠工程款，侵害了建筑企业民事权利。这些企业为取得利益，必须突破环境限制，与基层审计机关投资审计形成了较为尖锐的对立矛盾。

审计署从提高政府效能等方面着手，积极推进投资审计改革，及时下发《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，以此拉开了全国审计机关投资审计转型发展的大序幕。

（一）公共投资审计转型发展面临的基本问题

1.基层审计机关推进公共投资审计转型过程中存在的问题。 基层审计机关在公共投资审计转型中的问题集中体现为“极左”的“一刀切”，“极右”的消极应对问题以及对新的审计模式把握不准确的问题。

2.转型后公共投资审计业务开展方面出现的新问题。一是新的审计模式给发现相关问题处理带来一定难度，转型后的审计模式是把结算审计时间节点放在了工程定案出具结算结论之后，对于甲乙双方认定的结算依据出现偏差时，缺乏收回资金的手段。二是转型前已启动审计程序的项目，新旧审计模式转换衔接存在一定难度。三是中介机构聘用缺乏统一有效管理。

3.转型过程中审计机关自身建设存在的问题。公共投资审计转型与审计机关自身建设相互影响，关联十分密切，审计机关自身建设存在的问题主要体现在两个方面：一是审计机关公共投资审计从业人员数量与审计工作量不匹配。二是公共投资审计从业人员专业知识结构相对单一，近年来，工程建设领域相关规章制度、行业规范更新非常快，大量新技术管理手段应用于工程建设领域，需要审计人员系统的学习掌握。

三、公共投资建设项目审计方向及措施

（一）构建三大体系明确转型发展方向

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕党中央的重大决策部署特别是习近平总书记对审计工作的重要指示批示精神，突出推进国家治理体系和治理能力现代化，依法履行审计监督职责，立足实际，充分发挥公共投资审计重要监督作用，促进地方经济实现高质量发展。

1.构建公共投资审计目标任务体系。要拓展公共投资审计的广度，开展全面投资审计。立足于预算执行、决算和建设运营等传统审计内容，但不局限于此，拓宽审计视野和范围，提高政治站位，紧紧围绕关注国家重大政策落实、投资绩效、资金使用等内容，在促进深化投融资体制改革、服务地方经济高质量发展等层面，精选优选审计项目，制定审计项目年度计划，依法实施审计监督，发现体制机制层面问题，提出可操作性审计建议。基层审计机关要围绕当地党委、政府的中心工作任务，关注全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施项目和建设过程中的重点环节和重点内容，注重从宏观层面总结普遍性、规律性的问题，提升公共投资审计影响力。

2.构建公共投资审计核心价值体系。认真学习习近平总书记关于审计工作的重要指示批示精神，将党和国家的中心工作作为审计事业的着力点，始终将推进国家治理体系和治理能力现代化，依法履行审计监督职责作为公共投资审计转型的目标和方向，明确公共投资审计的核心任务是监督，而不是参与投资项目管理，强化行使监督权才是公共投资审计工作的职责定位；公共投资审计工作的开展要服务于经济社会发展大局，提高重大政策武装头脑水平，继续发挥公共投资审计在服务区域宏观经济管理中的重要作用。

3.构建公共投资审计组织管理体系

建立科学的组织结构，是新模式下开展公共投资审计工作的前提。基层审计机关应严格区分行政职能和事业职能，发挥原有事业身份从业人员的工作经验及专业优势。微观上讲，审计组组织结构要科学合理，打破科室部门界限调配人员，打造团队模式，以工程类专业为主体，多专业人员混合编组，开展公共投资项目全面审计。审计人员结构主要是指公共投资审计部门科室或审计组人员专业结构及从业人员知识结构。开展全面公共投资审计，必须打破原有人员专业结构，通过招考等方式选聘跨专业多领域人才充实到投资审计队伍中来。

（二）加强公共投资审计相关制度建设

1.修订完善规范性制度。多数基层审计机关都从地方政府的层面出台了相应管理办法或文件，有关结算审计的条款多数是“以审代结”，存在与上级审计机关不一致的条款。制度建设的首要任务就是要给党委、政府做好解释与汇报工作，争取支持与理解，重新出台文件或修订与转型要求和审计机关权责冲突或者相违背的条款，特别是杜绝“以审代结”和参与项目管理等与审计监督定位不符合的条款，为转型工作和转型后的工作科学高效开展提供制度支撑。

2.上级审计机关出台推进转型指导性文件。以最新修订的《中华人民共和国审计法》《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》（审投发〔2017〕30号）《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》（审办投发〔2019〕95号）为依据，市级审计机关应以文件形式出台指导性意见，帮助下级审计机关以指导性文件为抓手，更好的给党委、政府做好沟通解释工作，优化对审计机关的考核内容，缓解基层审计机关压力。

3.编制新模式下开展公共投资审计工作操作规程。要根据新形势新要求下跟踪审计、结算审计、决算审计、专项审计调查、绩效审计等的工作特点，从审计目标、内容、获取资料、方式方法、工作步骤等多个方面编制操作规程。市级审计机关应梳理推进公共投资审计转型以来，各级政府及上级审计机关出台的公共投资项目建设、公共投资审计内容相关的法律法规、制度规范等，总结梳理公共投资建设领域审计项目发现问题，编制法律法规导则和审计操作指引，并实行动态管理，时时更新内容。

（三）公共投资审计项目的“两统筹”与“全覆盖”

1.推进促融合的公共投资审计“两统筹”。要做好公共投资审计项目审计组织方式“两统筹”，要求基层审计机关创新审计方式方法，统筹整合审计力量，解决审计人员少与工作任务繁重的矛盾，探索实行“一审多项”“一审多果”“一果多用”。要做好“一审多项”“一审多果”就是要做好审计项目的“融合”和“嵌入”，既要公共投资审计与预算执行审计、自然资源资产审计等相融合，公共投资决算审计、绩效审计、专项审计调查等多项审计类别相融合，最大程度合并同类项、提取公因数，避免多次进点、重复审计，节约审计资源，减轻被审计单位负担，进一步提高审计效率。

2.实施有层次的公共投资审计“全覆盖”。公共投资审计转型后，审计计划管理更加规范，各级审计机关本着量力而行的原则制定审计计划，而不是把所有的公共投资项目都纳入审计范围，要做好对未纳入审计计划的公共投资项目的监督，防止缺位。同时，还要兼顾人力资源和工作量的矛盾，做好统筹工作。基层审计机关就要有层次的推进公共投资审计全覆盖，纵向上对重点项目要审深审透，开展全面投资审计；横向上要全面覆盖所有公共投资项目的关键环节。要避免所有项目平均用力，始终紧紧围绕党委、政府的中心工作制定审计计划，将规模大、社会关注度高、关系民生的重大基础设施建设项目纳入审计项目计划，作为审计重点，开展跟踪审计，并在此基础上开展决算审计。

（四）新形势下公共投资审计创新与发展

1.发挥公共投资审计在新基建领域的重要作用。2018 年底，中央经济工作会议提出“新型基础设施建设”基本概念和内容，涉及诸多产业链，以新发展理念为前提，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。这标志着我国基础设施建设进入了新时期，公共投资领域也随着新时期的到来发生深刻的变化。要立足审计法定职责，组织开展新基建审计，持续深化和拓展审计监督新领域，及时发现新基建政策落实的体制性缺陷、机制性障碍和制度性漏洞，促进新基建持续健康发展。要明确审计思路、范围和内容，重点关注新基建项目的融资改革、项目运营及绩效、政策目标实现情况等内容。

2.推动新技术手段在投资审计中的应用。当前建设领域新技术手段飞速发展，新的软硬件层出不穷，除先进的工程建设机械、测量技术、监控技术等，以BIM技术为代表的无人机技术、地理信息系统、卫星遥感技术等新兴管理技术在工程管理中大量使用。面对新形势新挑战和新使命，公共投资审计工作要进一步解放思想，提高创新意识和创新能力，以研究式方法开始审计工作，注重新技术手段的运用，促进投资审计工作与时俱进。在开发和改进原有审计利用清单计价软件、图形算量软件、项目管理平台等技术手段的同时，还要积极开拓投资审计对建筑领域新的技术手段应用，形成全方位、立体化、有重点的审计监督，促进投资审计从传统审计向现代审计迈进。基层审计机关由于长期开展大量的基础性工作，利用清单计价软件、图形算量软件等传统审计手段和技术拥有较为成熟的经验，需要继续做好对软件时时更新和新功能的培训工作，保持始终与传统技术的最前沿无缝对接。省级审计机关推广的政府投资审计管理平台，全面消除各市、县投资审计信息化相对独立的“信息孤岛”现象，积极推进审计机关与各职能部门之间、同级审计机关与审计机关之间、上下级审计机关之间的信息共享。