近年来，A市在推动资源型城市转型发展的进程中，明确了“坚定不移推进产业转型和动能转换，聚力打造先进制造业强市”的战略目标，集中突破高端装备、高端化工、新一代信息技术、新材料、新能源等产业集群，推动制造业比重稳步提升、质效大幅跃升。为了夯实产业集群发展的基础，A市提出要加强要素保障，强化资金、土地、能耗等要素全市统筹和精准对接，灵活运用股权投资、引导基金、专项债券、PPP等政策工具，多方撬动社会资本。其中，政府引导基金具备政府主导、国资介入、市场运作、产业拉动等特点。A市就有工业转型升级基金、技改基金、高成长性企业发展基金等多项投资基金，这些基金先后设立，并在实践中逐渐调整优化、有效衔接、协同发力，形成了支持先进制造业发展的叠加效应。

一、政府引导基金的概念及特点

2008年，国家发改委、财政部、商务部共同印发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号），明确了引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，应以独立事业法人的形式设立，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域；同时提出“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的投资原则。从上述文件规定和投资案例不难总结得出，政府引导基金包含了几个重要的要素。首先，政府引导基金是一种资金形式，它具有特定的组织结构和运作方式。其次，政府引导基金是由政府出资设立的，这意味着政府对基金所代表的投资活动具有一定的掌控和监管权。此外，政府引导基金还具有专门投资的目标和用途，包括支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级等。

政府引导基金与其他形式的投资基金相比，具有一些特殊的特点。首先，政府引导基金通常由政府出资或出借资金设立，这使得政府对基金活动具有更大的参与和影响力。其次，政府引导基金的设立和管理具有一定的政治性和战略性，它旨在服务于国家经济和社会发展的整体目标。再次，政府引导基金的投资决策通常具有一定的政策性和公共性，需要综合考虑国家利益和社会福祉等因素。此外，政府引导基金通常具有长期性和可持续性，其资金来源和运作方式需要保持稳定和可靠。最后，政府引导基金还需要遵循一定的法律法规和审计要求，确保基金活动的透明度和合规性。

政府引导基金的主要特点决定了其管理和审计存在一系列的难点和挑战。管理方面，政府引导基金需要解决资金来源、投资决策、风险管理等问题，同时还需要与其他政府部门和市场主体进行良好的合作与协调。审计方面，政府引导基金的审计需要关注其资金使用情况、投资项目效益、风险控制等方面，同时还需要考虑政府部门的特殊性和政策目标的实现情况。因此，对政府引导基金的管理和审计进行深入研究，具有重要的理论和实践意义。

二、政府引导基金运作方面存在的问题

笔者在审计实践中，对A市的G基金进行了一定的关注，下面主要以G基金为例，同时结合其他政府投资的有关情况，展开探讨。

G基金受A市某指挥部的基金专班（市领导，财政、发改、工信、科技、审计、国资、金融监管等部门人员组成）的领导，由A市B国企具体管理运营，主要扶持市委、市政府确定的重大产业项目，被投资企业一般为具备高成长性、科技性和产业集聚效应的“瞪羚”企业、“攀登”企业。G基金采取政府引导基金、母基金、子基金三级架构：市县财政共同出资10亿元成立政府引导基金；政府引导基金和市属国企共同出资20亿元成立母基金；通过母基金参股设立子基金或项目基金，撬动金融和社会资本等，累计形成不低于100亿元的投资规模。2021年，B国企与市属国企（其中1户代表市财政）、县属国企（代表县级政府）共21家单位签订G基金合伙协议，G基金开始正式运作。

G基金成立以来，已经和社会资本达成合作投资协议13项，拟形成近35亿元的子基金规模，实际到位9亿元，其中撬动社会资本出资6亿余元，已为15户企业送去资金扶持7亿余元，有的公司正在履行上市程序，G基金的投资取得了一定良好效果。然而，G基金的运作过程也存在一些问题和不足。

（一）成员单位缴资不及时，影响政策落实

G基金的基础是10亿元的政府引导基金，其中，市级财政和县级财政各出资5亿元。但是，A市的所属县大部分为财政困难县，对出资“心有余而力不足”。有的县将出资责任交由县属国企承担，但县属国企基本均为城投公司或融资平台公司，公司债台高筑，时常为筹措资金忙的焦头烂额，再要求它们拿出几千万元，无疑是难上加难。据了解，各县实际出资总额尚不足计划额度的9%。另外，参与投资母基金的其他市属国企也因为类似的原因缴资不足。尽管B国企多次下达了缴资通知，市领导也就缴资进度做出批示，但收效不佳。有限的缴资额已经影响了该市产业发展政策的落实。某年，B国企运作G基金与社会资本合作成立XN子基金，计划利用XN子基金购买Y县XN电子公司的定向增发股票，但由于Y县财政（国企）缴资不足，XN子基金迟迟未能投资，最终在XN电子公司获批增发股票2个月后转投其他县区企业。

（二）对社会资本的吸附能力仍需提高

在实际到位的9亿元子基金中，母基金约占30%，社会资本约占70%。从占比来看，撬动社会资本的效果较好，但在深究社会资本的资金来源后，G基金吸附社会资本的能力仍然需要提高。

G基金撬动的社会资本中，有45%来自8户市县国有企业，其中，有4户和B国企属于同一企业集团，其余4户基本均为G基金的合伙人。即市县国企既作为G基金的母基金合伙人，也扮演了社会资本的角色充实了子基金。从这一情况来看，有些企业延迟向母基金缴纳资金似乎也变得情有可原。考虑到上述情况，实际到位资金中，地方财政和国企的资金占61%，社会资本仅占39%。作为参考，2009年京东方定向增发一共融资120亿元，合肥市的两家城投公司一共出资30亿元，其他8家社会投资机构出资90亿元，比例为25%：75%。

（三）政府引导基金的投资效果受行政影响较大

为了形成支持先进制造业发展的叠加效应，A市先后将部分政府奖补资金、扶持资金等财政专项资金进行调整优化，资金投向和运作模式向G基金靠拢。但是由于财政专项资金仍然受到地方政府及其组成部门的影响较大，导致财政专项资金的资金运作与G基金未能完全耦合。如：按照以往情况，财政部门每年编制2亿元左右的县区高质量发展奖补资金预算，主要用于扶持县级产业园区和企业发展；后来，A市明确要将该奖补资金与G基金合并管理，但由于未及时明确具体操作方式，导致市财政连续3年编制资金预算却未能执行。又如：A市J基金的投资运作也由B公司负责，但对外投资需经过主管部门的同意；由于主管部门审批原因，有2950万元的J基金闲置半年以上，这显然不符合资本市场运作规律。

三、政府引导基金审计的建议

地方政府成立政府引导基金希望取得的成果不仅仅是被投资项目的税收贡献和投资分红，还有对整个地区经济产业的拉动，希望通过优质项目实现工业转型、产业升级、高质量就业等各种集聚效应；这也是地方政府在招商引资中愿意暂时放弃部分税收、土地出让金等财政收入的原因。基于上述思路，提出如下政府引导基金审计的一些想法：

1．关注政府引导基金对地方发展战略落实的推动效果

地方审计机关要树立研究型审计思维，研读省级区域性发展战略和市级五年发展计划，了解本地区工业转型和产业发展的方向，关注政府引导基金的管理公司是否将资金投放于符合国家政策和区域经济发展要求的科技型、成长期的产业项目，如审查政府投资金是否大力支持了当地重点发展的新能源科技项目，是否为产业链发展提供帮助等。

2．关注各项政策的执行是否协同高效

从项目角度看，目前有些地方采取市县乡和行政事业单位全员招商的“大招商”工作方式，为地方引入了新的经济增长点。但是，在“各自为战”的操作模式下，所招引的项目未必符合当地的产业发展规划，有的时候不同县区甚至同一县区的不同乡镇互相竞争形成内耗，引入的项目在全市成点状分布，未能形成产业集群效应。审计时可以关注接受了政府引导基金扶持的招商引资项目是否符合地方发展战略，是否符合转型升级需要，是否可以带动上下游企业形成产业集聚效应。从资金角度看，是否存在多种功能相近、投资领域重合的政府引导基金或专项基金，导致财力分散，分化了政府投资的效果。

3．关注被投资项目及配套服务的经济拉动效果

政府投资项目的主要目的是通过优势产业形成集聚效应，以提高城市的综合实力，如果某个项目只能贡献其本身的财税收入和就业岗位，则无法帮助城市涵养整体经济发展的底蕴。如：L区是某省农业生产大县，与某粮食加工企业合资成立本地公司，但该公司成立后仍然选用外地的粮食作物作为原材料，对本地的粮食加工上下游产业及农产品销售的拉动作用并不显著。审计中可以关注政府投资项目是否有助于在本地建立加工、物流、仓储、研发等总部经济，通过该项目吸引上下游产业投资，形成良好的辐射带动作用；以及本地的仓储、物流、货运、金融等配套服务能否适应产业发展的需要等。

4．关注政府引导基金的投资决策、资金管控、风险管控和投资收益

在投资决策环节，关注基金管理公司是否严格履行了前期风险评估程序，评估结果是否得到有效应用；基金管理公司的投资决策程序是否符合国企“三重一大”议事规则和国企改革政策要求等。在资金管控环节，关注各成员单位是否及时足额出资，是否因基金实缴规模较小影响对外投资；基金是否高效运转，有无资金闲置；是否有效发挥了国有资金的杠杆作用，较好的吸附了社会资本；基金运作模式是否符合市场规律，是否仍然受到较多行政干预等。在风险管控环节，对政府引导基金的风险管理制度和控制措施进行审计，评估风险管理的有效性和合规性；关注必要的财务尽调或法律尽调是否执行；基金管理公司是否积极参与了子基金合伙企业的相关事务等。在投资收益环节，取得分红并不是政府引导基金的主要目的，在满足一定条件的情况下，政府引导基金可以让利退出；但投资收益作为政府引导基金的资金来源之一，仍是审计需要关注的方面。在这一环节，可以关注政府引导基金投资规模和总体收益的对比情况；对被投资项目进行总体的分析，审核是否存在较多长期亏损导致投资成本无法收回或应分红未分红问题等。

四、审计在推动政府引导基金发挥实效中的作用

审计是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，在上述案例中，审计机关以G基金的管理、运转和效益为突破口，指出了A市政府引导基金存在的资金短缺、撬动社会资本能力不足、运行不畅等问题，为优化政府引导基金的管理提供了有力的参考。

1．审计监督财政资金的使用绩效

审计专司经济监督，通过对政府引导基金的收支、管理和使用情况进行审查，揭示资金流传过程中的监管薄弱、资金滞留、效益不佳等问题，通过高质量审计成果提高政府投资基金的运作效率和风险控制能力，规范政府投资行为，保护资金安全，提高投资效益，促进经济稳定和可持续发展。

2．审计助推重大政策落实到位

围绕支持实体经济发展的政策要求，审计重点关注资金密集、资源富集和权力集中的重点领域。通过对财政资金的流向进行细致追踪，确保每一笔资金都能精准投向实体经济的关键环节，为企业的创新研发、扩大生产提供坚实的资金保障。在资源富集的领域，审计严格审查资源的分配和使用情况，防止资源的浪费和不合理配置，促使资源高效整合，为实体经济发展注入源源不断的动力。对于权力集中领域，审计强化对权力运行的监督，杜绝权力滥用和寻租行为，营造公平公正的市场环境，让实体经济在健康有序的轨道上稳步前行。审计人员以高度的责任感和使命感，为重大政策落实保驾护航。

3．审计助推政府引导基金管理能力现代化

通过对基金的设立、筹集、投放、管理和退出等各个环节进行全面审计，确保每一个步骤都符合规范、高效运作。在设立阶段，审计严格审查基金的目标定位和政策导向，使其精准聚焦于国家战略和重点产业领域，为经济结构调整和转型升级提供有力支撑。筹集环节中，审计监督资金来源的合法性和稳定性，保障基金有充足的资金实力去发挥引导作用。投放过程中，审计关注项目的筛选标准和决策程序，确保优质项目得到扶持，提高基金的使用效益。在管理方面，审计督促建立健全的内部控制制度，加强风险防控，提升基金管理的专业化水平。而在退出环节，审计确保退出机制合理、透明，应取得的投资收益已经取得，实现基金的良性循环和可持续发展。