招标的意义在于让更多供应商承包商进行竞争，以较低价格获取更优的货物、工程或服务，通过公开、公平、公正的采购程序，有效防止腐败行为发生，同时使工程、货物质量得到保证，目的是保护国家利益、公共利益以及招标投标活动当事人的合法权益。完整的招标活动分招标、投标、开标、评标、定标、中标六大环节，但“先建后招”是在定标前就确定了承包商或供应商，无疑是将整个流程倒置，使招标行为失去意义。为使提前确定的承包商供应商顺利中标，在招标过程中肯定存在招标方式不合规、不按规定发布招标公告、以不合理条件限制或者排斥潜在投标人、串标陪标、转包甚至利益输送等一系列问题。因此，在招投标审计中，预先判断一个项目是否存在“先建后招”，能够提前锁定问题重点，大大提高审计效率。笔者简要梳理了“梁山招标投标及项目管理审计调查”在揭示“先建后招”的一些做法，供参考借鉴。

一、“先建后招”的概念及危害

现行的招标投标相关法律法规对“先建后招”并无明确定义，在国家发展改革委等部门《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）中要求“不得以战略合作、招商引资等理由搞“明招暗定”“先建后招”的虚假招标”。“先建后招”在有的地方也叫“先定后招”，各级法院案例涉及“先建后招”、“先定后招”认定时往往以《招标投标法》第四十三条“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”为法律依据。所以“先建后招”属于虚假招标的一种情形，可以定义为承包商没有通过招标流程便已开工甚至完工，为使承包行为披上合法的外衣，建设单位组织虚假招标来使其中标。为尽可能让已开工甚至完工的承包商中标，有的将公开招标改为邀请招标等方式；有的不在指定媒体发布招标公告；有的在招标文件中设置不合理条件限制或者排斥潜在投标人以减少竞争压力；为满足三家以上开标条件，前期的承包商还会找几家公司来陪标，这个过程中就会存在投标单位之间的串标行为，来陪标的企业有时还会故意隐瞒业绩以使前期承包商中标；甚至有的建设单位也会给当事人“打招呼”在评标中倾向于前期承包商，并对串标行为视而不见，这又构成了招标人与投标人之间的串标。一番操作下来，前期承包商基本上就能顺利以自己满意的价格中标了，笔者统计“先建后招”的项目发现，这种项目“中标价”都非常接近招标控制价，节资率极低，这种不充分竞争会造成无法通过招标来降低建设成本。如果出现了“黑马”中标，由于前期承包商已开工或完工，再退出成本太高或已经不可能，这时只能逼迫“黑马”弃标或者让“黑马”转包工程给前期的承包商，这会对营商环境造成很大的破坏，而转包本身就是违法行为，给建设单位大大增加了各项风险。整个操作过程中，难免会出现利益输送行为，不利于廉政建设。

二、针对“先建后招”的审计思路和方法

了解了“先建后招”的套路和惯用方法后，就可以有针对性开展审计，尽快锁定“先建后招”的项目，从而打开突破口、扭住关节点，扩大审计成果。

（一）总体分析投标人数量，缩小审计范围

审计思路：由于“先建后招”要保证前期承包商顺利中标，会尽可能减少参与投标的企业数量，所以对所有招标项目进行参与投标的企业数量分析，找出投标人数少的项目再进一步重点关注，可以减少审计工作量，提高审计效率。

审计方法：根据公共资源交易服务中心和建设单位提供的招标台账，整理为含有招标人、招标项目名称、投标人、是否中标等字段中间表，按照招标人、招标项目名称分组统计投标人数量，按照投标人数量从少到多的顺序，按照以下审计方法进行具体判断，重点关注投标人数量少于5家的项目。

（二）采用六种具体审计方法，锁定审计证据

1.利用项目资料查找“先建后招”的审计方法

收集建设单位的施工日志、监理日志、设计变更及签证等项目资料。其中，施工日志和监理日志是记载施工过程的重要资料，设计变更一般是由设计院出具的对图纸进行更改的专业技术文件，签证是甲方对施工图纸、设计变更、施工合同、补充协议等范围之外的额外的工作量的证明。通过查看施工日志、监理日志记载的时间范围，出现设计变更及签证的时间，对照定标时间，所有出现在定标之前的都可以证实该项目“先建后招”。

2.利用财务资料查找“先建后招”的审计方法

提取建设单位财务资料，对各项目付款明细进行统计，找出每个项目的第一笔付款，对照项目定标时间，如果在定标之前就已经对该承包商该项目付款，便可以判定项目属于“先建后招”。这里要特别注意付款的原始凭证，一般首笔付款的原始凭证中会有承包商的付款申请及说明，其中会有比较重要的信息，通过这些信息也会发现一些线索。笔者在审计中曾不止一次发现，付款申请中出现“我单位承担某某项目自某某时间开始”的字样，这个时间也可以作为判断的依据。

3.利用地理信息影像资料查找“先建后招”的审计方法

调取自然资源规划部门近几年的卫星影像图片，根据工程项目位置信息，通过ArcGIS、MapGis等软件打开卫星影像，看项目在定标前是否有施工迹象，如果在定标前已经在施工，便可以证实该项目“先建后招”。这种方法适合单体建筑或者比较宽的线性结构物，如房屋建筑、桥梁、高等级公路和市政道路等，而对管线工程、河道清淤工程或者道路升级改造工程则不太容易区分。另外有的省份如山东省，在网上有天地图时空影像功能，卫片数量更多，时间跨度更长，更方便快速确定项目建设时间。

4.利用会议纪要资料查找“先建后招”的审计方法

调取建设单位近几年的党组会议纪要、办公会议纪要等资料，从中找出记载项目决策和实施情况的信息。在会议纪要中有的会记载某某项目因为什么原因要先实施，后期再完善手续；有的会记载某某项目需要加快施工进度或者说已经进展到什么程度了，而实际开会时还没有开标。通过以上类似情形再结合项目招标资料就可以判断是否“先建后招”。

5.利用质量检测资料查找“先建后招”的审计方法

收集施工单位项目质量检测资料，施工中购买的原材料和所用的混凝土等都需要进行检验，通过查看项目质量检测资料，如原材料出厂检验单，混凝土强度配比试验报告或者强度报告中的时间来判断项目实际建设时间，再与定标时间进行对比便可判断是否“先建后招”。另外，质量监督机构出具的质量监督报告，也会注明该项目的开工时间与竣工时间，也可以作为是否“先建后招”依据。

6.利用投诉及上访信息资料查找“先建后招”的审计方法

各行业主管部门负责行业范围内的招投标违法行为投诉与处理，调取住建局、交通局、水务局等主管部门投诉处理台账，根据投诉的内容再进行核实，也可以找出“先建后招”或“先定后招”的行为。市长热线、信访中心等部门也有大量的上访及投诉信息，在这些信息中搜索“招标”“工程款”“民工工资”等关键字，然后找出与“先建后招”相关的信息，比如有的是虽然是工程款和民工讨薪的上访，但是可以看出涉及到的项目是什么时间开始施工，核实后都可以作为判断项目“先建后招”的依据。

总之，巧诈不如拙诚，作假总有破绽。只要掌握了虚假招标的惯用套路，配以信息数据的比对分析，就会让“先建后招”行为无处遁行。